PAR FRED RENO
Professeur émérite de science politique
Savez-vous que :
- La Guadeloupe a déjà été une collectivité unique ?
Aujourd’hui la Guadeloupe est un « DROM » autrement dit un département et une région d’outre-mer. Signalons au passage que le DROM n’est pas une nouvelle catégorie juridique. Il n’existe pas dans la constitution. La Guadeloupe est devenu « DROM » en 1982 avec la création en France d’une nouvelle collectivité locale : la région. En France une région comprend plusieurs départements. En Guadeloupe, il y a une région et un département qui cohabitent sur le même territoire.
Pour mettre en œuvre cette réforme régionale en Guadeloupe, l’État ne créé pas un deuxième département. On va faire pire. On va implanter une région dans l’espace territorial du département. Une absurdité, une hérésie comme le dit Stéphane Diemertz, vraisemblablement un des meilleurs juristes sur ce sujet. Le choix d’un département et d’une région sur un même territoire ne répondait objectivement à aucun besoin, à aucune rationalité. On avance parfois l’idée que c’était la possibilité pour l’État de transférer la compétence économique ! Plutôt que de la confier à la structure existante avec les aménagements juridiques qui conviennent, on a préféré, au nom de l’assimilation créer une anomalie au sens médical du terme.
Avant 1982 et depuis 1946 l’île avait donc une seule collectivité. Elle s’appelait département de la Guadeloupe et comprenait 42 élus. Le modèle politico-administratif actuel, le « DROM », est-il plus efficace que la collectivité unique d’avant ? A l’évidence non. Certains y voient leurs avantages avec la possibilité de profiter de cette dualité en obtenant d’une collectivité ce qu’ils n’auraient pas obtenu de l’autre. Contrairement aux idées reçues ces démarches individuelles de « débwouya pa péché » et de « poté mannèv » ne sont pas à la portée de tous. En réalité, le masque identitaire de ces pratiques cache et perpétue des inégalités sociales d’accès à l’administration. Sans croire que ces inégalités cesseraient avec une collectivité unique, on peut raisonnablement penser que le « DROM » les favorise.
La théorie des blocs de compétences sur laquelle repose artificiellement ce modèle, confie le social à la collectivité départementale et l’économie à la collectivité régionale. Dans les faits cette théorie contestée en France ne produit pas les effets escomptés, encore moins dans un « DROM ». On peut multiplier les exemples de redondances, de circuits et procédures complexes, chronophages et nécessairement coûteux.
Dans cette configuration, le chevauchement de compétences est difficilement évitable. Par exemples, comment séparer les politiques de l’emploi et de l’insertion d’une politique de formation professionnelle ? Comment distinguer les politiques du tourisme de la promotion du tourisme ? La situation est encore plus inextricable dans les domaines du sport et de la culture où les compétences ne sont pas exclusives. Secteurs populaires par excellence, ils sont régulièrement investis par le département et la région qui multiplient les manifestations souvent sans concertation à grands renforts de communication. La réalité est aussi un braconnage permanent d’une collectivité sur le terrain de chasse de l’autre. Comment faire autrement ? La situation est d’autant plus cocasse que les exécutifs des deux collectivités ont signé un pacte de gouvernance concerté. Dans la pratique, il n’a pas résisté à la concurrence entre les deux présidents. Sans en être la seule cause, le modèle institutionnel du « DROM » participe à la confrontation des égos.
Un des exemples le plus significatif des limites de ce modèle est le partage de prérogatives en matière d’infrastructures routières. Le département est compétent pour les routes départementales et la région pour les routes nationale. Lorsque les deux se croisent, qui gère le carrefour ? Quelle collectivité peut en revendiquer la propriété et surtout assumer les obligations découlant de cette propriété ? Ce bien sans maître révèle symboliquement l’impasse du statu-quo.
- Que les martiniquais préfère la collectivité unique au « DROM ?
Je me suis souvent demandé pourquoi en Guadeloupe on considérait que la Martinique avait échoué. Le constat qui est souvent fait est qu’il n’y a pas moins de problèmes sociaux et économiques chez eux avec une collectivité unique. Autrement dit, la réforme serait un risque à éviter parce qu’elle n’est pas une solution à la crise de l’eau, au développement de la délinquance, du chômage, à l’échouement des sargasses etc… comme si une réforme politico-administrative était la solution miracle à tous les problèmes sociaux. Si c’était le sésame, il suffirait de changer de constitution en France pour régler les problèmes de la France. Le rôle du politique est d’abord de créer les conditions du changement. Le statut, à l’instar d’une constitution est moins un catalogue de mesures sociales et économiques qu’un cadre politico-administratif et un ensemble de règles stimulant un développement multidimensionnel.
D’où prend-t-on que le processus martiniquais aurait échoué ? De quoi parle-t-on ? De quel échec s’agit-il ?
En réalité ceux qui se prononcent sur les cas de la Martinique et de la Guyane pour déduire leur échec ne connaissent pas réellement leur situation, ne se réfère à aucune enquête pour avancer de telles affirmations.
La vérité est que les martiniquais sont favorables à la collectivité unique mais critiquent sa mise en œuvre.
Le CAGI a fait une enquête auprès d’élus et de fonctionnaires de Guyane et de Martinique.
Nous vous proposons des extraits d’un entretien que la sénatrice Catherinne Conconne dont on connait le franc-parler. Ses réponses me paraissent très utiles
Cet entretien a été réalisé le 22 février 2024 par Diana-Laura Delbé qui était étudiante en Master de science politique.
Question : Étiez-vous favorable à la fusion des collectivités départementale et régionale de Martinique ?
Réponse : « Oui j’y étais favorable. J’ai été conseillère départementale et après je suis devenue conseillère régionale, donc j’ai exercé les deux mandats. Je me rendais bien compte qu’il y avait énormément de doublons dans les politiques publiques. Et même si on disait que le conseil général était plus axé sur les affaires sociales et que le conseil régional plus sur les affaires économiques, la clause de compétence générale fait que chacun pouvait faire pratiquement ce qu’il voulait dans toutes les matières. Il m’arrivait au conseil général de voter par exemple des subventions pour l’usine du Gallion, qui relève du développement économique et entendre qu’elles étaient votées également au conseil régional. Et en même temps, au conseil régional on pouvait voter des aides aux différents CCAS des communes, ce qui se faisait aussi au conseil général. Si je prends l’exemple de la pêche, c’était le plus caricatural. Tout ce qui était équipement à terre, les ports de pêche, les quais, les machines à glace etc. … tout ce qui sert au pêcheur à terre est géré par le conseil général. Mais dès que le pêcheur partait en mer et qu’il avait besoin de matériel de sécurité, qu’il avait besoin de nouveau bateau, qu’il avait besoin d’un certain nombre de choses, hop c’était la région ! Les collèges relevaient du conseil général pourtant aucun collège ne se gênait pour demander à la région une aide pour un voyage d’étude, pour un équipement particulier…donc oui je me suis dit qu’on n’est pas un pays immense, avec une population bien inférieure à 400 000 habitants…Pour moi ça relevait d’une sorte de logique, de pragmatisme, de cohérence que les politiques publiques soient gérées par la même entité.
J’y crois toujours. On avait déjà les EPCI qui venaient rajouter une couche sur les compétences… l’organisation et la gouvernance de notre pays. Là, en avoir deux encore qui étaient en mode supra, ça commençait à faire beaucoup. Pourquoi pas une seule ! Jusqu’à maintenant je crois que c’est un bon choix »
D’après la sénatrice ce n’est pas la fusion qui est contesté mais la négligence de la dimension humaine par les initiateurs de la fusion. On a sous-évalué l’impact de cette réforme sur les agents publics de deux collectivités différentes. C’est, comme elle le dit dans la réponse suivante, le principal défi, la première résistance au changement et vraisemblablement la cause d’une relative insatisfaction d’administrés déçus de la qualité d’un service public rendus par des fonctionnaires « aigris » comme elle le précise.
Question : Quels ont été les principaux défis de la mise en œuvre de cette fusion ?
Y a–t-il eu des résistances à la fusion ? si oui quels ont été les facteurs et les acteurs de cette résistance ?
Il y a une chose qu’on a raté, c’est la mise en œuvre de la fusion. Je pense qu’on l’a sous-estimé ... On a laissé vivoter deux cultures côte à côte sans travailler plus en amont leur fusion. Ce n‘est pas une question technique, financière ou budgétaire, c’est peut-être ça le plus facile à faire. C’est la fusion humaine et des deux cultures … On a une sorte de cohabitation aigrie, frustrée. J’entends encore des gens me dire qu’au conseil général avant ce n’était pas comme ça, qu’à la région ce n’était pas comme ça. Il s’est même trouvé des gens pour animer une rivalité entre les deux collectivités. Attention si c’est tel président qui est élu, c’est le personnel de telle collectivité qui sera favorisée etc.. Même au niveau des élus, la cohérence de la fusion n’a pas été travaillée. On a additionné conseil général et conseil régional au lieu de faire naître quelque chose de nouveau. Ce n’est pas facile, on est d’accord. Ce sont des humains avec leurs habitudes, souvent leurs mauvaises habitudes… On connait les difficultés à adhérer à la culture du changement. C’est d’autant plus difficile que c’est une collectivité censée servir le public.
Ils ont perdu leur chef, ils ont perdu leur organisation, il y a un deuil qui ne s’est pas fait…le papillon n’est pas né…. On s’est beaucoup focalisé sur comment faire fonctionner les deux systèmes informatiques. Comment faire fusionner la nouvelle configuration budgétaire. Ça a marché mais on beaucoup négligé l’humain. Satellites compris c’est quand même 6000 personnes, c’est très compliqué et ça grince.
Des gens critiquent et mettent sur le dos de la fusion le fait que l’humain ne fonctionne pas bien. On déçoit dans la mise en œuvre. »
Cette pourrait servir les entrepreneurs guadeloupéens du changement pour éviter les mêmes erreurs. Notre enquête sur la Guyane révèle que cette dimension humaine a été prise en compte en amont.
- Qu’en France, plusieurs fusions de collectivités ont eu lieu sans consultation populaire ?
Sur ce point, il n’y a pas d’application du principe d’identité législative chez nous. En France, la fusion découle généralement d’un vote majoritaire des assemblées des collectivités concernées. On peut citer les cas de communes comme Brest, Caen, Cambrai nées de l’union de petites communes. Ce cas ne nous concerne pas directement. Même si la question est évoquée officieusement pour certaines communes et surtout pour les structures intercommunales, le projet statutaire ne l’envisage pas.
Les régions, elles aussi, ont connu un mouvement de regroupement. En 2016, la France passe de 22 à 13 régions.
Ce n’est donc pas une opération exceptionnelle. Les exemples qui suivent se rapprochent plus explicitement de la démarche guadeloupéenne. En 2021 la collectivité européenne d’Alsace est créée par fusion de deux départements, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin.
L’exemple de l’île de Corse est encore plus intéressant. La collectivité territoriale de Corse regroupait deux départements, la Haute Corse et la Corse du sud. En janvier 2018 elle s’unit à ses deux départements pour créer la Collectivité de Corse. L’île devient ainsi une collectivité à statut particulier conformément aux dispositions de l’article 72 de la constitution.
Cette situation rappelle celles de la Guyane et de la Martinique.
Dans ces deux territoires une collectivité territoriale nait de la fusion d’un département et d’une région. Comme en Corse elles sont donc devenues des collectivités à statut particulier.
- Que la fusion de la région et du département en Guadeloupe ne peut se faire sans consultation populaire ?
Dans l’hexagone il n’y a pas de consultation populaire parce qu’on estime qu’un regroupement de collectivités peut se faire par décision des assemblées délibérantes de ces collectivités à une majorité qualifiée. C’est l’application de la démocratie représentative.
Concernant la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane engagées dans un processus d’évolution statutaire, la constitution révisée prévoit une consultation obligatoire des populations. L’article 72-4 est sans équivoque :
« Aucun changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l’alinéa suivant…
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif… Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l’alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat» .
Il n’appartient donc pas aux élus de décider de consulter la population ; à aucun moment.
Le changement n’est possible qu’après consultation des populations sur décision du président de la république française.
En Guadeloupe une partie de la classe politique et des chefs d’entreprises revendiquent une consultation en amont de ce processus. Cette revendication repose sur l’idée qu’il faut interroger la population d’abord sur l’opportunité du changement. Cette demande est curieuse parce qu’elle n’est prévue par aucune disposition juridique. Ni pour les collectivités de l’hexagone ni pour nos territoires. On a du mal à comprendre le sens de cette demande. A quoi servent alors les élus ? Si on se méfie d’eux quant à la pertinence de leur décision ou de leurs non-décision, qu’on leur reconnaisse au moins la possibilité de réfléchir et produire un projet qui sera soumis ensuite à la population ! Quel est le sens d’une consultation en amont et sur quoi ? Faut-il un « contrôle d’opportunité » du peuple sur la nécessité de discuter ou pas du changement statutaire ? Cette demande est surprenante. Venant d’acteurs politiques elle nous laisse sceptique. Ils savent ce que signifie la démocratie représentative. Ils savent aussi que dans des situations exceptionnelles, le peuple peut être appelé à décider directement par consultation référendaire. Mais a-t-on jamais demandé au peuple l’autorisation préalable de faire un projet de referendum avant de le lui soumettre sous forme de question ? Cette demande inouïe n’est en réalité qu’une manière parmi d’autres de manifester son opposition au changement.
Certes le processus statutaire n’est pas à l’abri de critiques, mais cette obstruction d’une partie de la classe politique et des chefs d’entreprise sur l’opportunité du processus est-elle réellement fondée sur des considérations démocratiques ?
- Que le monde économique n’est pas opposé au changement statutaire ?
J’ai participé à une réunion convoquée par le conseil départemental en réaction à la critique faite par des organisations de socio-professionnels qui s’estiment exclues du processus statutaire. L’idée largement médiatisée par certains représentants des syndicats patronaux est que les patrons disent non à cette évolution statutaire. Notamment parce que celle-ci engage la Guadeloupe dans le 74 sans avoir préalablement été consultée.
La participation à cette réunion m’a confirmée que la médiatisation d’une opposition supposée des chefs d’entreprises ne correspondait pas à la réalité. Non seulement ils ne sont pas opposés à ce changement, mais il n’est pas interdit de penser qu’ils sont nombreux à le souhaiter. Pourquoi avancer une telle hypothèse ?
Après avoir écouté les interventions de messieurs Venutolo, Virassamy, Nagam, Vial-Collet et Gaddarkhan j’ai retenu deux choses.
La première est qu’il y avait dans la salle une majorité de représentants de chefs d’entreprise favorable au changement.
La seconde, est l’on aurait tort de croire qu’il y a une correspondance entre le choix d’une option (pour ou contre) et la taille de l’entreprise ou de l’organisation patronale.
Sur les cinq représentants qui se sont exprimés deux ont manifesté une opposition au changement. Monsieur Venutolo dont on connait les arguments défavorables et monsieur Vial-Colet qui souhaite avant tout des mesures fiscales, réalisables d’après lui dans le statut actuel, pour déverrouiller un système préjudiciable aux entreprises.
Les trois autres sont résolument pour une évolution du statut. Monsieur Gaddarkhan craint un nouveau rendez-vous manqué et ne comprend pas l’opposition sans propositions de ses collègues.
Messieurs Nagam et Virasssamy qui représentent un nombre plus important d’entreprises et de salariés, se prononcent pour un statut d’autonomie.
En vérité, les intérêts du monde économique ne sont pas homogènes. Les patrons ne disent pas non au changement statutaire.
Comme l’espace politique et la société, leur monde est divisé sur la question.
